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Le journal d'Erasme

Brexit : Coup de théâtre ? 

3 Août 2018, 09:43am

Publié par ERASME

 
Dernière minute : à la surprise quasi-générale, la presse britannique rapporte que l’UE et le RU s’orienteraient à présent vers un accord de caractère général sur “leurs relations futures”, facilitant ainsi l’ensemble de l’accord de retrait qui doit être avalisé avant le 29 Mars 2019 : 
“The priority is to get the Withdrawal Agreement done. The rest we can see after Brexit  
 
(Cette volte-face des négociateurs était envisagée dans notre note ci-dessous du 30 Juillet )
 
Cette nouvelle - si elle devait être confirmée - peut changer radicalement la suite des négociations sur lesquelles il faudra donc revenir. 
 
Notons seulement qu’elle affaiblit les partisans d’un retrait unilatéral de la demande de retrait et/ou d’un vote populaire (élections ou referendum) sur l’accord de retrait. 
 
BREXIT : L'ÉTÉ PORTERA-T-IL CONSEIL ? 
 
Un “accord sur les relations futures" plus ou moins détaillé 
 

On sait qu’en application de l’article 50 TUE, la sortie du Royaume Uni de l’UE doit en premier lieu faire l’objet d'un accord de retrait qui :

- fixe les modalités du retrait
 
- définit le cadre des relations futures entre l’UE et le RU. 
 
Les modalités du retrait ont déjà - pour ce qui concerne l’UE - fait l’objet d’un accord de caractère général au sein du Conseil européen (1). Du côté du RU, ces modalités ont été acceptées dans leur principe mais pourraient être remises en cause en fonction des débats en cours sur le "cadre des relations futures". 
 
Ce cadre fait en effet l’objet de profondes controverses tant entre les deux parties qu’au sein même du Gouvernement et du Parlement britanniques. L’article 50 laisse aux parties la possibilité - soit de se limiter à à une simple déclaration d’intention sur les relations futures - soit de pré-établir avec précision la nature de ces relations, lesquelles devraient ultérieurement (après le retrait) faire l’objet d’un “accord d’association” en bonne et due forme sur la base de l’article 218 TFUE. 
 
Il apparait que les négociateurs se sont situés dans le cadre de la deuxième hypothèse - ce qui explique les difficultés actuelles pour aboutir à l’accord sur "le cadre des relations futures”. D’autant plus que l’article 50 fixe un délai de deux ans pour y parvenir, délai arrivant à échéance au 29 Mars 2019. 
 
En cas d’échec, avant cette date, de la négociation en cours sur un cadre détaillé, on pourrait imaginer que l’UE et le RU se ré-orientent vers la première hypothèse. Ils pourraient alors se satisfaire d’un accord sur les grandes lignes de leurs relations futures renvoyant à un stade ultérieur leur définition précise. Il semble d’ailleurs que ce soit l’interprétation la plus proche de la volonté des auteurs de l’article 50. 
 
Mais dans les deux cas, l’UE et le RU devront s’accorder sur les modalités provisoires de leurs relations pendant la période séparant l’accord de retrait et le futur d’accord d’association. 
 
Des paramètres politiques et juridiques complexes 
 
Au-delà de ces considérations relatives à l'interprétation de l’article 50, il faut aussi prendre en compte d’autres paramètres de nature politique et juridique :
 
1. du côté du RU, les négociateurs doivent faire face à une situation politique complexe (tant au sein du Gouvernement que du Parlement) en raison de profonds désaccords internes sur le type de relations nouvelles à établir avec l’UE. Désaccords d’autant plus problématiques que l’accord de retrait s’orienterait vers une pré-définition détaillée de ces relations. D’autre part, le flou constitutionnel sur les pouvoirs respectifs du Gouvernement et du Parlement dans la conclusion de l’accord ajoute aux incertitudes. Enfin, la précarité institutionnelle intrinsèque de l’un comme de l’autre compliquent l’affaire. 
 
En revanche, les négociateurs britanniques disposent d’une très large autonomie juridique interne pour établir leurs propositions relatives aux modalités techniques des accords art. 50 et 218. Ils ne sont contraints par aucun modèle pré-établi et peuvent envisager tous types de mesures dans tous les domaines (tarifaire, commercial, économique, fiscal, financier, etc …). 
 
2. du côté de l’UE, il semble (jusqu’ici) plus facile de réunir un certain consensus politique sur une position commune des États et des Institutions. Consensus qui devra - aux termes de l’article 50 - réunir une majorité qualifiée au sein du Conseil et une majorité simple au sein du Parlement européen pour adopter formellement l’accord de retrait. Par contre, l’adoption ultérieure d’un accord d’association (article 218) exigera l’accord unanime des États.
 
À l’inverse, les négociateurs européens devront pour leur part tenir compte d’étroites contraintes juridiques internes dans la définition de leur position. Contraintes résultant des traités (y compris de la Charte) , de la législation européenne en vigueur, de la jurisprudence de la CEJ, des différents précédents en matière d’accords d’association, etc … Contraintes dont le respect peut être soumis au contrôle de la CEJ, soit a posteriori soit même a priori (2). 
 
Ces deux aspects - politique et juridique - de la position de l’UE jouent plutôt à son avantage dans la négociation de l’accord de retrait et - ultérieurement - de l’accord d’association . Le RU pourrait toutefois menacer de jouer la carte du "retrait dur” (cad sans accord ni sur les relations futures ni sur un régime de transition) pour obtenir des concessions. 
 
L’éventualité d’une “second thought” britannique 
 
Il existe bien sûr toujours une possibilité que le RU lui-même renonce finalement - avant le 29 Mars 2019 - à poursuivre "l’opération Retrait". Ou qu’il souhaite un prolongement de ce délai - par exemple pour confirmer par un nouveau "vote populaire” (élections ou nouveau referendum) la décision de 2016 . 
 
L’instabilité gouvernementale et parlementaire actuelle du Royaume laisse ouvertes toutes les possibilités. 
 
Raison de plus pour que l’UE - tenant compte de la faible majorité du vote “Leave”- s’oppose à des concessions qui compromettraient pour l’avenir certains des grands principes et équilibres qui soutiennent l’ensemble du système.  
 
Fallait-il vraiment écrire l’article 50 ? 
 
Au total, on voit que la simplicité apparente de l’article 50 se heurte, en pratique, à de lourdes difficultés - difficilement prévisibles pour les auteurs du traité de Lisbonne. 
 
Aurait-il mieux valu qu’ils s’abstiennent de formuler et réglementer une procédure de retrait dont l’UE s’était fort bien passée jusque là ? 
 
L’existence même de cette clause a-t-elle joué un rôle dans la décision du Gouvernement Cameron de proposer le referendum de 2016 ? 
 
A-t-elle convaincu au moins une partie de l’électorat britannique que le retrait de l’UE - prévu par les Traités eux-mêmes - s'apparentait à une procédure dédramatisée de divorce par consentement mutuel ? 
 
Cette première activation de la clause de retrait ne risque-t-elle pas de constituer un précédent dont pourrait s’inspirer l’un ou l’autre gouvernement d’un État membre pour des raisons de politique interne (comme ce fut le cas pour M.Cameron) ? Voire un moyen de pression pour obtenir telle ou telle concession ?
 
 
Les prochaines semaines d’été - qui verront les négociateurs poursuivre leur travail dans une certaine discrétion - permettront peut-être d’éclaircir les choses et de préciser l’ensemble des enjeux.  
 
Jean-Guy Giraud  30 - 07 - 2018
 
(1) accord-cadre portant notamment sur la libre circulation des personnes, sur les obligations financières du RU et sur la question de l’Irlande du Nord.
 
(2) en vertu de l’article 218 § 11TFUE, la Cour peut-être interrogée sur “la compatibilité d’un accord d’association envisagé avec les traités : en cas d’avis négatif, l’accord ne peut entrer en vigueur (…)"
 
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