Mission Défense - Note d’analyse de l’exécution budgétaire 2016 (Cour des Comptes)

Publié le par ERASME

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Synthèse

Les principales données de la mission

L’exécution budgétaire de l’exercice 2016 se monte pour la mission Défense à 33,44 Md€ hors pensions. Cet exercice a été marqué par le Conseil de défense d’avril 2016 qui a modifié la trajectoire d’effectifs et la trajectoire budgétaire de l’actualisation de la loi de programmation militaire 2014-2019 intervenue le 28 juillet 2015, sans pour autant actualiser la LPM. Les conséquences financières de ces décisions s’ajoutent à celles issues de l’actualisation de la LPM, dont certaines portent sur l’exercice 2016 (achat des quatre avions C130J). En outre, à la suite des actes terroristes de novembre 2015 et de juillet 2016, le maintien à un haut niveau de l’opération Sentinelle a été confirmé. L’année 2016 a également vu un gel de crédit substantiel sur la mission Défense : à la réserve initiale (1 721 M€) se sont ajoutés le gel des crédits reportés (597 M€) puis un surgel en mai (470 M€), conduisant à des difficultés du même ordre de grandeur que celles dues à l’arrivée tardive des ressources exceptionnelles en 2015 (plus de 2 Md€). S’agissant des crédits de personnel, l’année 2016 a marqué un tournant puisqu’aucune insuffisance de T2 n’a été constatée, dans un contexte de remontée des effectifs inédit depuis plus de dix ans. Un mouvement de plus de 40 M€ a été réalisé en fongibilité asymétrique du T2 vers le HT2, conformément à la LOLF. Enfin la gestion de la fin de l’exercice budgétaire a été marquée par un gel de crédits significatif (672 M€). Le report de charge à la fin de l’exercice 2016 reste élevé (3,1 Md€).

Les principales observations

L’année 2016 a été caractérisée par une activité opérationnelle intense, tant sur le territoire national qu’en opérations extérieures. Le retour à la hausse des effectifs et des crédits alloués à la mission Défense confirme l’inversion de tendance engagée en 2015 : les dépenses de la mission Défense suivent une évolution dynamique cumulant les effets de la budgétisation des ressources exceptionnelles, de l’actualisation de la LPM et des mesures prises en gestion. Le Conseil de défense d’avril 2016 a identifié des besoins prioritaires dont certains ont fait l’objet de financements en cours d’année. Si l’amélioration de la gestion du titre 2 est en progrès, la programmation des crédits couvrant les surcoûts OPEX et MISSINT reste manifestement et délibérément sous-évaluée. Les conséquences de l’attente du décret d’avance de fin d’année pour ces dépenses s’ajoutent aux gels de plus en plus massifs et durables, ce qui conduit à des gestions tendues et des risques de ruptures de trésorerie précoces. Le report de charge massif et persistant, associé à une dépense dont le caractère très rigide s’amplifie du fait d’engagements pris sur le long terme, menace la soutenabilité de la mission Défense. Le décalage entre les lois de finances annuelles et les exercices de programmation militaire risque de s’accroître en l’absence de visibilité sur une trajectoire pluriannuelle actualisée à la suite des décisions du Conseil de défense d’avril 2016. Des progrès restent à réaliser pour évaluer et mieux piloter les dépenses fiscales. Si certains indicateurs de performance sont améliorables, d’autres indicateurs sont pertinents et mettent en lumière des constats préoccupants sur la persistance de normes d’activité insuffisantes, de taux de disponibilité des matériels faibles et de contrats opérationnels à la fois dépassés et hors d’atteinte.

Les recommandations de la Cour

Le suivi des recommandations formulées au titre de la gestion des exercices précédents

1. Le recours aux ressources extrabudgétaires en programmation, incertaines dans leur montant et dans leur calendrier de réalisation, doit être limité.

2. Le ministère de la défense doit, avec le ministère chargé du budget, améliorer la sincérité de la loi de finances initiale en utilisant des hypothèses réalistes. Cette recommandation concerne la dotation budgétaire des OPEX et des MISSINT.

3. Le ministère doit renforcer le pilotage de ses opérateurs, notamment par la signature de contrats de performance.

4. Les dépenses fiscales doivent être évaluées de manière plus précise et, lorsqu’elles ne sont pas efficaces, être supprimées.

5. Le ministère de la défense doit, en conformité avec l’article 6 de la LOLF, déclarer en recette les intérêts générés par la trésorerie de la MISSION DÉFENSE France auprès de l’OCCAr ou d’autres organismes et sociétés publics ou privés.

6. Le ministère de la défense doit se doter des moyens pertinents pour suivre effectivement le coût budgétaire de ses différentes actions, que ce soit par une comptabilité analytique ou par une comptabilité du coût des actions adaptées.

Les recommandations formulées au titre de la gestion 2016

7. La trajectoire pluriannuelle actualisée des financements de la mission Défense issue du Conseil de défense d’avril 2016 doit faire l’objet d’une actualisation de la loi programmation militaire en vigueur ou d’une nouvelle loi de programmation.

8. La budgétisation des ressources exceptionnelles comme mesure de périmètre doit être clarifiée, en particulier son impact dans le temps sur la norme de dépense.

9. L’effort d’adaptation et d’explication des indicateurs de performance doit être poursuivi afin de parfaire autant que possible leur lisibilité et leur utilité en gestion.

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