Avenir de l'Union européenne / Bugdet / cadre financier pluriannuel

Publié le par Jean-Guy Giraud

La Commission vient de présenter son quatrième document relatif à l' "Avenir de l’Europe" qui porte sur les questions budgétaires et financièresCe document n’aborde pas les questions de nature institutionnelle ou décisionnelle. En particulier, la question de la procédure d’adoption du cadre financier pluri-annuel (CFP) n’y est pas explicitement traitée. 
 
Or, on sait que :
 
a) le CFP est le point de passage obligé et déterminant de la « capacité budgétaire » effective et sur longue période de l’UE ;
 
b) plusieurs éléments du système CFP se sont, à la lumière de l’expérience, révélés déficients ;
 
c) le prochain CFP - qui couvrira la période 2020/2026 ou 2020/2024 (1) - est déjà en voie de préparation. 
 
Il peut, dès lors, être  utile de rappeler schématiquement les problèmes que pose l’actuel système CFP du point de vue politico-institutionnel. 
 
En résumé, le principal défaut du système réside dans son caractère délibérément intergouvernementalqui, en établissant la pré-éminence décisionnelle du Conseil européen, marginalise le rôle de l’autorité législative normalement exercée par le trio Parlement/ Conseil de Ministres/Commission. 
 
La note ci-dessous (rédigée en 2013 à l’occasion de l’adoption du CFP de 2014/2020) donne un aperçu des failles du système. Tout en étant conscient de la difficulté d’une révision des règles actuelles (2), il serait peu responsable d’engager une nouvelle négociation sans avoir au moins tenté de remédier à ces failles.      
 
(1) selon qu’il sera décidé de couvrir une période de 5 ou 7 ans.
(2) tout aussi difficile et nécessaire que la révision du système des ressources propres.
 
 
Le CADRE FINANCIER PLURIANNUEL DE L’UE : UNE PROCÉDURE À REVOIR - par  Jean-Guy Giraud

Le Parlement Européen s’apprête à donner son accord final sur le cadre financier pluri-annuel (CFP) de l’Union européenne lors de sa session d’Octobre 2013. Les longues et difficiles négociations qui ont précédé cette ultime phase sont révélatrices des défauts de la procédure telle qu’instituée par le traité de Lisbonne. Indépendamment du contenu de cet accord - largement considéré comme insuffisant - il peut être utile de résumer ci-après ces défauts. Parmi ceux-ci, il convient d’ajouter le paradoxe démocratique suivant : le cadre financier, qui s’appliquera de 2014 à 2020, reçoit l’aval démocratique d’un Parlement sortant qui sera renouvelé à peine 6 mois après l’adoption du CFP et devra être exécuté par une Commission qui sera elle-même renouvelée fin 2013. Ainsi le nouveau Parlement et la nouvelle Commission verront, dès le départ, leur marge d’action - au moins budgétaire - sévèrement encadrée par un acte adopté juste avant leur entrée en fonctions.

Une procédure « spéciale » : La procédure d’adoption du CFP est définie par l’article 312§2 TFUE : « Le Conseil (...) adopte un règlement fixant le cadre financier pluriannuel . Il statue à l’unanimité, après approbation du Parlement européen qui se prononce à la majorité des membres qui le composent ». Il s’agit d’une procédure législative dite « spéciale », dérogatoire par rapport à la procédure classique de co-décision. Ces dispositions remplacent une simple procédure inter-institutionnelle - non réglée par les Traités - en vigueur entre 1988 et 2007. Cet article a été repris presque littéralement du texte de projet de Constitution européenne (article I - 55) - lequel avait lui-même été copié du rapport du « Cercle de discussion sur la procédure budgétaire » au sein de la Convention européenne, présidé par un ancien commissaire … et auquel participaient d’éminents parlementaires européens.

L’absence de propositions de la Commission : Alors que le budget annuel est négocié par l’autorité budgétaire (Parlement européen et Conseil) sur la base d’un avant projet de la Commission, celle-ci ne dispose pas d’un droit d’initiative législative formel sur le CFP, ce qui limite considérablement son rôle (droit d’opposition aux altérations du texte, droit de retrait de la proposition, ..) dans les négociations au sein du Conseil et avec le Parlement européen - même si, en pratique, c’est la Commission qui accomplit le travail technique de préparation. Cette exception au principe du droit d’initiative de la Commission ne semble pas justifiée ( et n’a d’ailleurs pas été motivée lors des travaux préparatoires de la Convention). La Commission est en effet l’Institution la mieux placée pour estimer précisément les besoins financiers des différentes politiques communes sur le moyen terme. C’est elle qui devra exécuter les budgets annuels sur la base des montants fixés par le CFP. Elle devrait donc, comme un Gouvernement, être en première ligne pour défendre ses propositions et, le cas échéant, guider les arbitrages nécessaires entre les États membres et entre les deux branches de l’autorité budgétaire. Enfin, la Commission est, par nature, garante de l’intérêt général de l’Union lequel devrait constituer la référence permanente des négociateurs. Son exclusion du processus décisionnel est donc aussi inopportune qu’injustifiée.

Le rôle exagéré du Conseil (européen) : Le budget annuel - comme les textes législatifs - est, en règle générale, co-décidé par le Conseil et le Parlement européen, statuant à la majorité simple. La procédure (« spéciale ») d’adoption du CFP [le CFP est, juridiquement, un « règlement »] déroge de trois façons à cette règle : a) le dossier est « aspiré » par le Conseil européen au lieu d’être traité - comme le budget annuel - par le Conseil de ministres du budget . Cette pratique est d’abord une violation flagrante de l’esprit de la règle selon laquelle « le Conseil européen n’exerce pas de fonction législative » [1]. Elle a ensuite pour effet de transférer dans les mains du Président du Conseil européen tout le pouvoir et toute la responsabilité de préparation d’arbitrages multiples et complexes. Elle est enfin la cause d’une dramatisation excessive des enjeux et d’affrontements publics directs entre dirigeants nationaux au plus haut niveau ; b) le Conseil doit statuer à l’unanimité [2] c’est à dire qu’aucun accord n’est possible tant que chacun des États membres n’aura pas obtenu satisfaction sur chacune des « lignes rouges » qu’il a publiquement tirées avant même le début des négociations. L’effet incontournable d’une telle règle sur ce type de questions est un alignement sur le plus petit commun dénominateur de l’ensemble des parties ; c) Du fait de la marginalisation de la Commission et du Parlement dans cette procédure, le Conseil (en pratique les États membres) est véritablement maître du jeu - comme il l’est par exemple en matière de création de ressources propres ou de révision des Traités. Cette procédure, de type plus intergouvernemental que communautaire, ne devrait pas s’appliquer à une décision comme le CFP qui concerne le fonctionnement interne de l’UE.

Le rôle insuffisant du Parlement européen : Une fois le Conseil parvenu à un accord unanime, le Parlement européen est saisi pour « approbation » de cet accord - auquel il n’a pas participé. Ici aussi trois anomalies doivent être relevées : a) le Parlement est saisi de l’ensemble du paquet - c’est à dire à la fois du montant global des recettes des dépenses mais aussi des plafonds de dépenses fixés pour chacun des grands titres et chapitres de dépenses contrairement à la procédure budgétaire normale ; b) le Parlement ne peut qu’approuver ou ne pas approuver (c’est à dire rejeter) sans possibilité d’amendement ni de navette formels avec le Conseil ; c) le Parlement doit se prononcer à une majorité forte (celle « des membres qui le composent ») pour approuver l’accord du Conseil ; ce qui signifie que s’il ne parvient pas à recueillir cette majorité, il est réputé avoir rejeté cet accord. Cette procédure apparait aussi peu démocratique qu’efficace : réduire le vote parlementaire sur la dépense publique à une sorte de droit de veto final, indifférencié et, au surplus, inversé (l’absence de majorité positive étant assimilé à un veto) n’apparait pas comme un modèle de parlementarisme démocratique ni de praticabilité;

Le calendrier contestable du CFP : Lors de la rédaction de l’article 312§2 TFUE par la Convention (voir ci-dessus), une proposition de bon sens politique a été présentée : faire coïncider la période sur laquelle porte le CFP avec la durée du mandat du Parlement et de la Commission (5 ans). Ainsi, le CFP serait lié au renouvellement du Parlement et de la Commission, tout deux issus du résultat des élections européennes ; le programme politique de la Commission (accepté par le Parlement en même temps que le vote d’investiture) serait basé sur un projet d’échéancier correspondant de recettes et de dépenses pour la période de 5 ans concernée. Le texte finalement retenu a été que le CFP est établi « pour une période d’au moins 5 années » (soit la même durée que les mandats précités). En pratique toutefois, le Conseil européen a opté pour des périodes de 7 ans chevauchant ces mandats (2007/2013 - 2014/2020) ; ni la Commission ni le Parlement européen ne s’y sont opposés et peu d’explications (autres que techniques) ont été données sur ce choix dont les motivations sont en fait transparentes : le CFP doit demeurer une décision des Gouvernements et donc détaché du calendrier politique communautaire.

En conclusion : La procédure d’adoption du CFP fait partie des plus graves insuffisances du Traité de Lisbonne : elle a pour effet d’émasculer le pouvoir budgétaire du Parlement Européen puisque les budgets annuels seront de fait étroitement « pré-encadrés » par le CFP. Le principe même de l’origine démocratique des ressources et des dépenses publiques est remis en cause. Cette procédure devrait donc figurer en bonne place sur la liste des dispositions à revoir lors d’une prochaine révision des Traités - en parallèle avec la procédure relative au régime des ressources propres (Article 311 TFUE) - tout aussi peu démocratique.

[1] cf Article 15§1 TUE. En se saisissant du dossier du CFP, le Conseil européen est, par exemple, amené à trancher des questions telles que les bourses Erasmus, l’aide alimentaire (cf. « les restaurants du coeur » ...), le fonctionnement des fonds structurels voire même l’évolution du salaire des fonctionnaires européens ... / [2] Toutefois une clause (de style ?) « passerelle » prévoit que le Conseil peut décider - à l’unanimité - de passer au vote majoritaire.​​​​​​​​​​​​​​​​​​​

À propos de l’auteur

Successivement administrateur du Parlement européen puis conseiller du Président , Secrétaire Général de la Cour de Justice puis du Médiateur de l’UE , Directeur du Bureau du Parlement européen en France , Jean-Guy Giraud a été président de l’Union des Fédéralistes européens-France.

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