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Le journal d'Erasme

De l'intervention de l'Union européenne dans le domaine de l'innovation

24 Juin 2013, 17:15pm

Publié par Patrice Cardot

D’une façon générale, si je salue l’ensemble des initiatives de l’Union européenne relatives à la recherche et à l’innovation qui sont inscrites à l’agenda des négociations en cours, qu’il s’agisse d’Horizon 2020, de la révision des aides d’état ou de l’objectif ‘Recherche et Innovation’ – Orientations du cadre stratégique commun relatif au fonds structurels (CSC), je m'interroge sur leur optimalité d'un point de vue de l'efficience économique et sociale.

1 – Compétence de l’Union à agir

En vertu du Titre XIX ‘Recherche et Développement technologique et Espace’ du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE), la politique de recherche est une compétence partagée entre les États membres et l’Union : « Dans les domaines de la recherche, du développement technologique (et de l’espace), l’Union dispose d’une compétence pour mener des actions, notamment pour définir et mettre en oeuvre des programmes, sans que l’exercice de cette compétence ne puisse avoir pour effet d’empêcher les Etats membres d’exercer la leur. » ; laquelle ne remet pas en question la compétence principale des États membres dans ce domaine.

S’agissant du domaine de l’innovation, des interrogations demeurent à cet égard.

Je déplore, à titre personnel, l’absence de clarification juridique formelle de la base juridique du droit primaire sur laquelle l’Union fonde ses initiatives en matière d’innovation et invite les institutions concernées à remédier sans délai à ce déficit de légitimation de l’action qu’elles mènent dans ce domaine.

J'observe que, contrairement à la recherche, au développement technologique et à la démonstration, la notion d’innovation (comme d’ailleurs celle de ‘compétitivité’) et le domaine d’activité qui y est généralement associé ne font l’objet d’aucune disposition particulière dans le traité, la seule référence qui y soit faite figurant à l’article 157 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne relatif à l’industrie. Dès lors, l’Union ne dispose à l’égard de l’innovation d’aucune compétence explicite ou implicite.

J'en déduis que l’Union semble par conséquent agir sur ce registre dans le cadre d’une ‘compétence subsidiaire’. En effet, lorsqu'il n'y a pas de compétence explicite ou implicite pour atteindre l'un des objectifs du traité liés au marché unique, l'article 352 du traité sur le fonctionnement de l’UE donne au Conseil la possibilité d'adopter à l'unanimité les mesures qu'il estime utiles.

Seule une telle disposition m'apparait comme ayant pu autoriser les institutions européennes à élaborer, à adopter et à mettre en oeuvre des initiatives en faveur de l’innovation (comme par exemple le programme-cadre pour la compétitivité et l’innovation, ou  encore l’initiative phare ‘une Union de l’Innovation’) sans que l’Union dispose de jure de la compétence explicite requise pour agir de la sorte.

Je souhaiterais que soit dûment vérifié que les actes adoptés par l’Union dans ce domaine ne contreviennent pas aux restrictions qu’introduit à son égard la déclaration n°37[1].

2 -Architecture générale d’Horizon 2020

Bien que je souscrive globalement à l’économie générale d’Horizon 2020, pour autant, je déplore que n’y figurent pas de manière explicite des dispositions relatives à la recherche et à l’innovation pour les services.

Je déplore également que n’y figurent pas de manière tout aussi explicite des dispositions relatives à la politique de sécurité et de défense commune (PSDC) et à la politique européenne pour les capacités et l’armement qui y est attachée, conformément à l’esprit de la requête formulée par le Parlement européen en ce sens dans sa résolution adoptée en mai 2010 qui portait sur la mise en œuvre des dispositions du Traité de Lisbonne relative à la PSDC, ainsi que dans d’autres résolutions ultérieures.

Je tiens à rappeler que la compétitivité européenne exige le recours à une approche ‘systémique’ qui appelle un décloisonnement entre les différentes politiques et actions que mène l’Union et qui ont un impact direct ou indirect sur la compétitivité.

Je considère que cette exigence de décloisonnement requiert de la part de la Commission européenne qu’elle s’organise de manière à assurer les nécessaires articulations entre H2020, les actions et politiques que mène l’Union sur les registres de l’éducation, de l’enseignement supérieur, de l’enseignement professionnel et technologique, ainsi que les actions que le cadre stratégique commun dédié aux actions structurelles développe au titre de son objectif de compétitivité.

Plus spécifiquement, j'appelle à la mise en place d’un système de gouvernance qui permette un décloisonnement de ses différents piliers de manière à favoriser les indispensables synergies qui doivent prendre forme entre le pilier ‘excellence scientifique’ et le pilier industriel, entre le pilier industriel et les grands défis sociétaux. Je considère que le Conseil COMPETITIVITE devrait disposer de compétences étendues pour agir en ce sens, en lien étroit avec d’autres formations pertinentes du Conseil.

3 – Espace européen de la recherche

L’article 179 TFUE[2] énonce le droit de l’Union de créer les conditions nécessaires à la réalisation de l’Espace européen de la recherche (EER)[3].

Je souscris à la déclaration du Conseil européen de février 2011 qui stipule: « L'Europe a besoin d'un espace de recherche unifié pour attirer les talents et les investissements. C'est pourquoi les lacunes qui subsistent doivent être comblées rapidement et l'Espace européen de la recherche achevé d'ici 2014 pour créer un véritable marché unique de la connaissance, de la recherche et de l'innovation. », comme il souscrit à celle du Conseil européen de mars 2012 qui stipule : « Il faut en particulier s'efforcer d'améliorer la mobilité et les perspectives de carrière des chercheurs, la mobilité des étudiants diplômés, ainsi que l'attractivité de l'Europe auprès des chercheurs étrangers. Par ailleurs, les informations sur la R&D bénéficiant d'un financement public devraient être mieux diffusées, tout en respectant les droits de propriété intellectuelle, notamment par l'établissement d'un inventaire des projets de R&D financés par l'UE, parallèlement à l'établissement d'inventaires similaires pour les programmes de R&D financés au niveau national. »

Je partage également l’avis de la Commission européenne selon lequel achever de mettre en place l’EER permettra de contrer les effets néfastes, sur l’efficacité de la recherche en Europe, d'un morcellement dans l’élaboration et la mise en oeuvre des politiques et des activités de recherche.

Je considère que les mesures retenues sont conformes au principe de subsidiarité dans la mesure où l’Union est la mieux placée pour déterminer les domaines d’action des États membres, compte tenu des entraves persistantes et des progrès limités constatés 12 ans après le lancement de l’EER.

Je partage également la position de la Commission européenne selon laquelle plusieurs raisons expliquent la valeur ajoutée d’une action au niveau européen :

  • Tout d’abord, une répartition optimale des activités, lorsqu’elle est nécessaire, requiert une approche coordonnée en vue d’accroître l’efficacité des systèmes de recherche et d’éviter un chevauchement des activités ;
  • ensuite, il devrait résulter de la réalisation de l’EER une uniformisation des règles du jeu et la création d’une masse critique, qui aideront à instaurer les conditions nécessaires pour que les équipes de recherche les plus productives travaillent ensemble et deviennent compétitives au niveau international ;
  • enfin, la dynamique européenne maximise les chances d’achever la mise en place de l’EER dans un avenir proche, compte tenu de la persistance des barrières nationales mentionnées plus haut. Enfin, c’est au niveau européen que l’on peut évaluer au mieux et de la manière la plus objective si des progrès ont été accomplis, s'ils sont en adéquation avec les résultats escomptés et si des mesures supplémentaires sont nécessaires pour améliorer la situation.

Je partage l’analyse proposée par Rémi Barré et Anne-Cécile Ollivier à l’égard des motivations qui ont conduit l’Union à décider la réalisation de l’Espace européen de la recherche (EER) et le développement d’initiatives de programmation conjointe[4]

« Depuis longtemps le diagnostic de la fragmentation de la recherche des Etats-membres de l’UE est posé ; avec à peine plus de 7 % du financement public coordonnés à travers le PCRD et à peu près autant dans le cadre d’organisations intergouvernementales, c’est 85 % des budgets publics de R et D des Etats-membres qui est piloté dans une optique purement nationale.

Même en considérant un certain effet de levier du PCRD sur les financements nationaux, la part de ce qui est coordonné à l’échelle européenne reste très minoritaire, situation d’autant plus grave que les perspectives d’évolution du volume financier de l’une et l’autre modalité de coordination ne permettent pas d’envisager de changement notable dans les années à venir.

C’est l’efficacité globale de la dépense publique de recherche des Etats-membres qui est en jeu et la capacité de l’Europe à être partie prenante des aventures scientifiques et techniques qui vont façonner le XXIème siècle. Il y a des décennies que les entreprises ont tiré les enseignements de la mondialisation, de la croissance des coûts ainsi que du caractère ‘ouvert’ et multidisciplinaire de l’innovation : elles sont devenues des ‘multinationales’ élaborant et déployant leur stratégie à l’échelle du globe. La recherche publique, quant à elle, n’a pas souvent réussi à dépasser le stade des collaborations internationales au niveau des laboratoires ou à celui des grands équipements. Les coordinations plus ambitieuses qu’on observe sur la question du climat (le GIEC), sur l’étude des génomes restent des cas particuliers, d’ailleurs davantage liés à des initiatives de chercheurs qu’à celles des politiques.

C’est ce diagnostic d’incapacité des politiques nationales à se saisir des réalités de la mondialisation qui avait conduit en 2000 la Commission et le Conseil à définir la notion d’Espace Européen de la Recherche (EER) dont l’une des dispositions fondatrices était la coordination des politiques nationales de recherche des Etats membres.

Ceci s’est traduit dans les PCRD 6 et 7, au niveau de la fonction orientation[5] par le dispositif de la méthode ouverte de coordination (MOC) ; au niveau de la fonction programmation[6], par la mise en place en 2003 du premier instrument de programmation conjointe que constitue l’ERANET, en parallèle avec l’initiative des ETP (European Technology Platform), qu’on peut considérer comme la première étape d’un processus de programmation conjointe[7].

Depuis, face aux insuffisances constatées des performances de l’Europe en matière de recherche et d’innovation, marquant l’échec relatif de la stratégie de Lisbonne, face également à la lenteur de la mise en place de l’EER, un premier coup d’accélérateur a été donné en 2008  - matérialisé par la publication du document « Vers une programmation conjointe de la recherche[8] » et la création, dans le cadre du ‘processus de Ljubljana’ d’un Groupe de programmation conjointe (GPC) - et un second en 2011-2012 à travers la redéfinition de la stratégie de l’UE - telle que formulée dans les documents Union de l’Innovation et Horizon 2020. A chaque fois, l’élément central est bien la ‘coordination’ des politiques et financements nationaux entre eux et avec ceux de la Commission – à savoir la programmation conjointe.

Ces coups d’accélérateur ont permis des expérimentations diverses du concept de programmation conjointe, qui prend aujourd’hui une place centrale dans la construction d’une Europe de la recherche et de l’innovation et, en parallèle, dans la politique des Etats-membres.

De fait, la structuration de la politique Horizon 2020 qui intègre le futur programme-cadre et d’autres financements est éloquente en la matière : le ‘pilier’ le plus important de cette politique – qui doit regrouper 45% du total des crédits Européens – est défini en termes de « défis sociétaux », caractérisés par :

(a) une approche par problème et non par secteur d’activité ou domaine thématique – qui marque le caractère inter-disciplinaire et inter-sectoriel de la logique,

(b) la conjonction des politiques nationales et de celles de l’UE - ce qui désigne la programmation conjointe comme dispositif central. »

Voir à cet égard

Je souscris aux dispositions relatives au mécanisme de suivi de l’EER.

Cela vaut notamment pour son volet impliquant les Etats membres, à savoir :

  • d’ici juin 2013, la Commission préparera une étude de base (« baseline study ») décrivant l’état d’avancement de l’EER, en 2011, dans les cinq grandes priorités, Etat par Etat, sur la base des indicateurs identifiés par la Commission dans son étude d’impact accompagnant la communication ;
  • les données seront progressivement intégrées à un nouvel observatoire européen sur la recherche et l’innovation ;
  • chaque année au mois de septembre, et dès septembre 2013, la Commission dressera un rapport des progrès réalisés par rapport à l’étude de base. Ce rapport de progrès s’intègrera dans la préparation du semestre européen, puisqu’il nourrira le rapport annuel sur la croissance (Annual growth survey), le rapport sur l’état de l’Union de l’innovation et suscitera potentiellement des conclusions du Conseil compétitivité au mois de décembre,

et ce, bien qu’il déplore l’absence d’implication des Etats membres dans la définition des indicateurs.

4 - Programmation conjointe et participation

En incitant les Etats membres à mieux coordonner leurs programmations nationales et leurs financements, la programmation conjointe permet d’atteindre une masse critique de financements au service d’un défi donné lorsqu’aucun Etat membre ne peut y répondre seul, de s’assurer que la totalité du champ de recherche est bien couvert au niveau européen et d’éviter les redondances entre les programmations nationales de recherche.

Aujourd'hui, différentes formes de programmation conjointe et de partenariat sont à l'oeuvre, que ce soit dans le champ des actions structurelles ou dans celui des programmes-cadres pour la recherche et de l'innovation, qui permettent d'ores et déjà d'esquisser de nouvelles formes de solidarité, de coordination, de convergence, de mutualisation, de spécialisation et de partage entre l'Union, ses Etats membres et, autant que faire se peut, les collectivités territoriales et les opérateurs économiques, scientifiques, technologiques et financiers sur les registres de la recherche et de l’innovation.

A cet égard,je formule l’avis suivant :

  • après avoir été soumises à une évaluation appropriée, ces initiatives de programmation conjointe et de partenariat, qui revêtent parfois un caractère pilote, doivent susciter des innovations substantielles pour la gouvernance stratégique, programmatique et opérationnelle multi-niveaux ;
  • cette gouvernance doit être guidée, notamment, par l’impératif de recherche effective de synergies concrètes et opératoires entre les différentes initiatives de programmation conjointe développées dans le cadre de l’Union, d’une part, et Horizon 2020, d’autre part[9] ;
  • au-delà, les dites innovations devront également favoriser l’établissement de synergies appropriées entre les instruments évoqués ci-avant et les partenariats européens d’innovation, les programmations nationales relatives à la recherche et à l’innovation et au déploiement des actions structurelles menées dans les territoires et qui ont pour objectif la compétitivité, la croissance et l’emploi.

Bien que je sois conscient qu’un risque réel existe sur le montant des crédits de l’Union qui sera finalement affecté à Horizon 2020 aux termes des négociations sur le cadre financier pluriannuel de l’Union pour la période 2014 – 2020 (voir à cet égard le chapitre spécifiquement consacré à ce dossier), je suis d’avis qu’au-delà des initiatives de programmation conjointe et des formes de partenariat d’ores et déjà envisagées par la Commission européenne, d’autres pourraient être introduites au cours de la période de programmation budgétaire qui devraient être également supportés par H2020.

Mais à la condition sine qua non qu’ils présentent les caractéristiques nécessaires pour répondre aux défis auxquels est confrontée l’Union, que ce soit servir les objectifs d’H2020 en termes d’excellence, de compétitivité et d’innovation, pour assurer la mise en œuvre opérationnelle de nouvelles compétences inscrites au traité, ou pour favoriser, notamment au niveau des programmations stratégiques et budgétaires, la concrétisation des diverses formes de ‘synergies’ recherchées entre les Etats membres d’une part, et, d’autre part, entre les Etats membres et l’Union. Ces nouvelles initiatives doivent pouvoir être entreprises en vertu non seulement de l’article 185 TFUE et des ERA-NET, mais également des articles 184 TFUE et 187 TFUE (voir infra) en bénéficiant du soutien d’H2020, à l’instar de ce que propose le nouvel article (12a) introduit dans l’orientation générale partielle adoptée en Conseil Compétitivité du 31 mai 2012 sur le règlement établissant H2020 (cf. supra).

Parmi les domaines et les thèmes technologiques susceptibles de faire l’objet de nouvelles initiatives  de programmation conjointe, je recommande que soient inscrites en priorité :

  • les activités technologiques dites de souveraineté, qui assureront à l’Union la capacité d’accès et/ou de possession, d’utilisation et de maintien en condition opérationnelle des instruments de sa puissance d’action et de son autonomie stratégique en même temps que celle que certains de ses Etats membres jugeraient indispensable de posséder ou de consolider (défense, sécurité, espace, télécommunications stratégiques, etc.)
  • les activités de métrologie, en lien avec celles que développe le Centre commun de recherche,
  • ainsi que celles qui présentent un caractère ‘systémique’ telles que les technologies clés génériques (KETS – key enabling technologies), comme les nanotechnologies, la micro et la nanoélectronique, les matériaux avancés ou la biotechnologie industrielle, car le caractère "systémique", car elles requièrent un traitement approprié dans la recherche des indispensables synergies à initier entre les Etats membres, d’une part, et entre les Etats membres et l’Union, d’autre part.

5 - Comitologie

Le Traité de Lisbonne a fondamentalement changé toute la procédure de comitologie.

Les nouvelles règles régissant le contrôle par les États membres de l’exercice des compétences d’exécution par la Commission ont été formellement adoptées par le Conseil de l’UE le 14 février 2011. Ce règlement met en application l’article 291 TFUE en ce qui concerne les « actes d’exécution », et remplace la décision du Conseil 1999/468 sur l’exercice des compétences d’exécution conférée à la Commission (décision « comitologie »). Il est entré en vigueur le 1er mars 2011[1].

Le nouveau règlement arrête deux procédures pour contrôler l’exercice des compétences d’exécution de la Commission via des comités composés de représentants d’Etats membres et présidés par la Commission : une procédure consultative et une procédure d’examen.

La disposition du TFUE sur les actes délégués (article 290) s’applique automatiquement et ne prévoit pas de procédures de comitologie. Elle est en vigueur depuis le 1er décembre 2009. Les actes délégués couvrent presque le même type de mesures que ceux adoptés jusqu’alors sous la « procédure de réglementation avec contrôle » : la Commission a le pouvoir de compléter ou amender les éléments non-essentiels des actes de base.

Dans ce nouveau contexte, je m’interroge sur la compatibilité de ce cadre comitologique général avec les spécificités attachées à certains instruments proposés dans le cadre d’Horizon 2020, en particulier avec celles attachées à certaines formes de programmation conjointe et de partenariats public-public.

Voir également à ce sujet : 'Programmation conjointe' et 'partenariat public-public' : deux voies d'avenir pour une fédération d'Etats nations efficace et solidaire ! : http://regards-citoyens-europe.over-blog.com/2014/03/programmation-conjointe-et-partenariat-public-public-deux-voies-d-avenir-pour-une-federation-d-etats-nations-efficace-et-solidaire.h

6 - Positionnement à l’égard des dispositions communes régissant tous les Fonds relevant du CSC telles qu’elles apparaissent dans les textes adoptés à l'égard de la politique de cohésion et des fonds structurels

Si je souscris, à titre personnel, à l’esprit des principes généraux de mise en œuvre des fonds relevant du CSC pour l’objectif ‘Recherche et Innovation’ – Orientations relatives à la complémentarité entre la politique de cohésion  et l’initiative Horizon 2020 et à leur coordination, car je considère q'ils s'inscrivent à bon escient dans la perspective d’une dynamique plus globale de refondation des grands équilibres de la gouvernance au sein de l’Union entre les niveaux communautaire, national et infranational, certaines voies de progrès existent encore.

Principes généraux de mise en œuvre

L’initiative phare «Union de l’innovation» a mis en évidence que les fonds devaient être pleinement exploités pour développer les capacités de recherche et d’innovation dans l’ensemble de l’Europe, en étant fondés sur des stratégies de spécialisation régionale intelligentes, aptes à garantir une utilisation plus efficace des fonds publics et à stimuler l’investissement privé. Ces stratégies créeront un cadre propice à l’investissement dans la recherche et l’innovation et axeront ces activités sur les atouts et potentiels économiques spécifiques des régions et des États membres, en identifiant des créneaux de spécialisation et en mettant l’accent sur la diversification technologique et la différenciation dans l’offre des produits, des procédés et des services. Elles contribueront en outre à éviter la duplication et la fragmentation des efforts.

Les investissements dans la recherche et l’innovation sont pertinents pour toutes les catégories de régions de l’UE. Toutefois, l’importance accordée à l’investissement reflète le niveau de développement de chacune d’entre elles: les régions les plus développées sur le plan technologique s’attacheront à conserver leur avance, tandis que les régions périphériques s’efforceront de rattraper leur retard et de s’engager sur la voie de l’excellence. Pour participer à l’Espace européen de la recherche et pour développer un environnement propice à l’innovation, aussi bien pour les entreprises que pour la société civile, les régions moins développées et les régions en transition devront avoir particulièrement à coeur de renforcer leur capacité de recherche et d’innovation et de favoriser l’accessibilité des connaissances et l’assimilation de la recherche et de l’innovation, en mettant l’accent sur le transfert de technologies ou la co-invention d’applications de technologie générique dans un ou plusieurs domaines importants de l’économie nationale/régionale, ainsi que de commercialiser les résultats de la recherche. Pour les régions plus développées, les investissements seront principalement consacrés à la promotion de nouvelles entreprises technologiques à croissance rapide et à l’accélération de l’exploitation économique et commerciale des résultats de la recherche et de l’innovation. Ainsi, la diversité régionale nécessite l’élaboration de politiques différenciées selon le type de région, plus ou moins fortement axées sur la génération, la diffusion et l’adoption des connaissances dans l’économie mais poursuivant l’objectif commun d’élaborer des systèmes d’innovation efficaces.

La coopération interrégionale devrait davantage viser à accroître l’efficacité de la politique de cohésion en encourageant l’échange d’expériences entre les régions afin d’améliorer la conception et l’application des programmes opérationnels.

Le financement de l’UE ne doit pas se substituer au financement privé; il convient au contraire d’utiliser les instruments financiers pour mobiliser des fonds privés en faveur de la recherche et de l’innovation.

L’égalité entre les sexes devrait être plus résolument prise en considération lors de la définition des domaines d’action pour le renforcement de la recherche et de l’innovation. La prise en compte de cette dimension dans les activités de recherche et d’innovation financées par l’UE pourrait améliorer les méthodes et les résultats des produits de la recherche.

Complémentarité et coordination

Il est indispensable de renforcer les synergies et les complémentarités entre la politique de cohésion et l’initiative Horizon 2020, tout en délimitant clairement les tâches incombant à chacune d’entre elles. Cela peut contribuer à accroître la valeur ajoutée des politiques européennes de recherche et d’innovation, à exploiter davantage la dimension européenne, notamment au sein de l’Espace européen de la recherche, et, dans le même temps, à éviter la duplication et la fragmentation des efforts au niveau national et régional.

Pour renforcer ces synergies dans la pratique, il est indispensable que les autorités nationales et/ou régionales chargées de la gestion des fonds de la politique de cohésion élaborent des stratégies de spécialisation intelligente en étroite collaboration avec les autorités chargées de la recherche et de l’innovation qui sont les plus directement concernées par l’initiative Horizon 2020 et qui associent des parties prenantes telles que les universités et les établissements d’enseignement supérieur, l’industrie locale et les partenaires sociaux. La plateforme de spécialisation intelligente créée par la Commission devrait être utilisée pour soutenir l’élaboration de ces stratégies. Celles-ci devraient prendre en compte les actions menées en amont et en aval de l’initiative Horizon 2020, financées par les Fonds relevant du CSC. Comme indiqué ci-avant, les deux ensembles d’options (actions en amont et actions en aval) sont considérés comme des actions clés du cadre stratégique communautaire actuel.

– L’initiative Horizon 2020 ne soutiendra pas le renforcement des capacités et ne prendra pas en compte les spécificités géographiques lors de l’attribution des fonds. Les actions en amont qui visent à préparer les acteurs régionaux de la recherche et de l’innovation en vue de leur participation aux projets de l’initiative Horizon 2020 devraient par conséquent être mises en place par le biais d’un renforcement des capacités dans le cadre des Fonds relevant du CSC, en particulier du FEDER. Elles peuvent avoir pour objectif d’améliorer les infrastructures et les équipements de recherche et d’innovation qui présentent un intérêt pour l’UE, mais également les installations de partenariat de moindre envergure qui revêtent néanmoins une certaine importance régionale dans le secteur de la recherche, de moderniser les universités, les établissements d’enseignement supérieur et les instituts de recherche, ainsi que de développer les audits technologiques, la recherche de partenaires internationaux et les campagnes d’information au sein des entreprises et des centres technologiques afin d’encourager et de faciliter la participation au programme Horizon 2020.

– Les actions en aval devraient fournir les moyens d’exploiter et de diffuser rapidement sur le marché les résultats de l’initiative Horizon 2020, en prêtant une attention particulière à l’instauration d’un environnement commercial propice à l’innovation pour les PME et pour l’industrie régionale. Il est nécessaire d’utiliser les Fonds relevant du CSC pour déployer des services aux entreprises, financer des pépinières d’entreprises, mettre en place des réseaux spécialisés et développer des projets dans les universités afin de soutenir les PME régionales lors de leur première participation aux programmes européens tels que l’initiative Horizon 2020.

– Les mesures proposées par la Commission pour «combler les écarts en matière de recherche et d’innovation en Europe» dans le cadre de l’objectif spécifique intitulé «Des sociétés inclusives, novatrices et sûres» contribueront à créer des synergies avec la politique de cohésion.

Les actions relevant de cet objectif thématique devraient être coordonnées avec des actions relevant des objectifs thématiques liés au développement des TIC, au renforcement de la compétitivité des PME et à l’investissement dans l’éducation, les compétences et l’apprentissage tout au long de la vie. Elles devraient en outre être coordonnées avec les actions Marie Skłodowska-Curie et avec les crédits FSE alloués au développement des ressources humaines dans l

Le domaine de la recherche et de l’innovation, dans le cadre des objectifs thématiques relatifs à l’emploi, à l’éducation et à l’inclusion sociale. Les États membres sont encouragés à pleinement exploiter les synergies entre les investissements dans la recherche et l’innovation et l’utilisation du FSE pour financer la modernisation de l’enseignement supérieur, notamment en ce qui concerne le développement des cursus de troisième cycle, l’amélioration des aptitudes et des compétences des étudiants en matière de recherche, la formation des chercheurs, la mise en réseau et la conclusion de partenariats entre les centres de recherche et de technologie, les établissements d’enseignement supérieur et les entreprises. Le FSE et le FEDER peuvent cofinancer des partenariats entre des établissements d’enseignement, des entreprises et des instituts de recherche.

Ces actions devraient être coordonnées au moyen de partenariats transnationaux conclus entre les entreprises et les établissements d’enseignement sous la forme d’alliances de la connaissance et d’alliances sectorielles pour les compétences qui peuvent être soutenues par le programme « Erasmus pour tous ». Des projets pilotes, des activités de démonstration et des marchés publics dans le domaine de l’innovation devraient prendre en compte les priorités des partenariats européens en matière d’innovation.

En ce qui concerne le FEADER, l’aide devrait être axée non seulement sur les principes généraux exposés ci-dessus mais également sur la promotion des activités de recherche destinées à répondre aux besoins spécifiques des agriculteurs et des sylviculteurs, en particulier ceux qui opèrent à petite échelle, et sur l’exploitation des résultats de la recherche et l’application des innovations dans ces secteurs. Le nouveau partenariat européen d’innovation (PEI) pour la productivité et le développement durable de l’agriculture constituera un point de départ important pour renforcer les liens entre la recherche et les pratiques agricoles, notamment par le biais du réseau PEI. Les mesures proposées dans le cadre de l’objectif spécifique intitulé « Sécurité alimentaire, agriculture durable, recherche marine et maritime et bioéconomie » de l’initiative Horizon 2020 devraient renforcer les synergies avec la politique de développement rural et le FEAMP.

(voir également les actions-clé relatives au FEDER et au FEADER[1])

Je tiens à faire observer que si les documents relatifs au CSC actuellement en discussion au sein des institutions comportent des éléments précis établissant des orientations pour l’articulation entre ses objectifs et instruments et ceux dédiés à Horizon 2020, il n’en est pas vrai de la réciproque, ce qui est hautement préjudiciable à la crédibilité de la démarche.

Or, en dehors des principes et des concepts de partenariat, de programmation conjointe, et de respect de la philosophie comme de la lettre du Règlement financier applicable au budget général de l’Union qui sont communs aux deux cadres d’intervention, les divergences que l’on peut observer entre les mécanismes et règles qui seront in fine d’application dans ces deux cadres font craindre un risque de dilution de l’intervention financière, notamment publique, au détriment de son efficacité globale en regard des objectifs visés. Surtout si les règles de participation et de diffusion applicables dans ces deux cadres ne sont pas analogues à défaut d’être identiques. Il pourrait en résulter un détournement des opérateurs économiques, scientifiques et technologiques vers les instruments du CSC au détriment de ceux mis en œuvre dans Horizon 2020.

Je considère en effet que toute différenciation excessive entre les principes qui gouverneront les règles de participation et de diffusion applicables spécifiquement aux différents instruments que l’Union entend mobiliser au service de la recherche et de l’innovation ferait courir le risque d’un contournement des règles les plus restrictives au profit d’opérateurs n’étant pas en mesure de s’y plier ; une telle situation conduisant dès lors à obérer les chances de réaliser les objectifs de croissance, de compétitivité, et d’excellence en raison de la perte d’efficacité de l’investissement consenti aux actions et programmes soumis à une telle incohérence qui en résultera.

Aussi je recommande que les aménagements qui devraient être apportés à la philosophie générale du financement des politiques et actions que l’Union mène dans les domaines de la recherche et de l’innovation, se traduire également dans les actes établissant les dispositions financières propres au cadre stratégique commun dédiés aux actions structurelles.

7 - Positionnement à l'égard de la philosophie générale du financement de la R&D&I

J'appelle à entreprendre une évolution de la philosophie générale du financement des politiques et actions que mènent l’UE dans les domaines de la R&D&I

Après avoir fait le constat qu’ils avaient failli en n’atteignant pas les objectifs fixés en la matière par la stratégie de Lisbonne, les États membres se sont déclarés favorables à l’objectif de l’UE d’investir en moyenne 3 % de son PIB dans la recherche d’ici 2020 sans pour autant arrêter la part spécifique des investissements publics dans cet effort global.

Dans le même temps, comme le reflète très précisément l’esprit comme la lettre du Règlement financier applicable au budget de l’Union européenne qu’a introduit la Commission européenne sur la table des négociations, les institutions publiques européennes, nationales et territoriales n’ont eu de cesse de promouvoir un recours accru aux nouveaux instruments de l’ingénierie financière pour assurer le financement des investissements indispensables à la croissance, à la compétitivité, à l’excellence scientifique et technologique de l’Union et à une politique d’innovation qu’il importe d’appréhender dans la variété de ses dimensions, bien au-delà des seuls aspects de développement scientifique ou technologique (cf. supra).

La définition ainsi que la mise en œuvre des instruments de la nouvelle ingénierie financière et des divers règlements qui gouverneront dès 2014 les politiques et actions menées au sein de l’Union européenne dans les domaines objet du présent document relèvent d’une logique nouvelle qui se caractérise par les éléments novateurs suivants :

  • ces politiques et actions font appel à une utilisation accrue des mécanismes de marché et de critères reconnus par des règlements et des contraintes de droit qui se superposent (encadrement des aides, règles de concurrence, règlement financier, règlements cadres, règlements spécifiques, etc.) ;
  • la ‘technicisation’ la ‘juridicisation’ (en anglais ‘juridification’, au sens d’Habermas), la ‘financiarisation’ comme la ‘territorialisation’ des processus d’innovation participent à faire intervenir dans les systèmes de recherche et d’innovation de nouvelles catégories d’acteurs (juristes, investisseurs financiers, etc.) ;
  • en vertu du critère de « l’investisseur avisé en économie de marché », la puissance publique doit désormais se comporter comme un acteur privé, à égalité de droits et de devoirs ;
  • la puissance publique comme les acteurs privés impliqués dans ces actions doivent désormais s’atteler à s’approprier non seulement l’environnement juridique et réglementaire et le vocabulaire juridique associé qui dessine le cadre contractuel des actions de recherche et d’innovation, mais également les subtilités des services financiers et de la technique financière ainsi que le vocabulaire financier qui y est attaché.

8 - Positionnement à l'égard du rôle de l’Etat dans une gouvernance multi-niveaux

Cette nouvelle logique interroge en substance l’Etat et la compétence qu’il doit désormais détenir dans ces domaines. Interrogation qui renvoie immédiatement à la question de sa place et de son rôle dans le système de gouvernance de l’Union.

Elle soulève en particulier les interrogations suivantes :

  • Cette logique de critères permet-elle une réalisation optimale des objectifs assignés aux différentes politiques publiques, que ce soit au niveau européen, national ou régional ?
  • Fixer des critères sur la base d’objectifs structurels ou macroéconomiques suffit-il pour mener à bien une politique ?
  • Une telle logique ne conduit-elle pas à une ‘granularité’ trop grosse par rapport à des exigences microéconomiques, sectorielles ou territoriales ?
  • Que reste-t-il des compétences exercées jusqu’ici par l’Etat dans ces domaines ?
  • Quelles compétences la puissance publique (Institutions européennes, Etat, Collectivités) doit-elle développer pour opérer dans ce nouveau contexte, et pour s’adresser à ses partenaires ?

Par ailleurs, l’Union européenne offre un cadre institutionnel et fonctionnel propice à des initiatives reposant sur le principe de la différenciation, au travers de coopérations spécialisées, y compris dans les domaines dits « stratégiques », « politiques » ou « sensibles ». Les Etats disposent par conséquent d’une grande latitude institutionnelle et juridique pour établir les formes et les cadres de coopération et/ou de coordination qu’ils souhaitent voir se développer au sein de l’Union.

Dans ce nouveau contexte, l’Etat doit indubitablement redéfinir son rôle dans l’élaboration et la conduite de l’action publique dans les domaines, cruciaux pour la compétitivité européenne, de la recherche et de l’innovation.

Il ne s’agit pas ici d’évincer l’Etat mais plutôt de repenser son rôle dans le cadre de l’élaboration et de la conduite de l’action publique, pour en souligner toute sa centralité là où il constitue l’acteur public le plus efficace.

En temps qu’acteur collectif, l’Etat répond aux cinq critères suivants :

  • Il est constitué d’un système de décisions collectives entre ses différentes composantes, dans le respect de la répartition des compétences respectives ;
  • Il définit et représente des intérêts particuliers dans un ensemble plus vaste ;
  • Il dispose de mécanismes d’intégration et d’arbitrage des conflits en interne ainsi que d’une représentation externe ;
  • Il est capable d’innovations dans la définition de stratégie ;
  • Son action a du sens par rapport à son environnement au sein duquel il saisit des opportunités et gèrent des contraintes.

Mais, comme le souligne Valérie Mérindol dans son ouvrage intitulé « Défense et stratégie – Penser autrement l’innovation » (Dalloz – 2010), l’Etat se trouve en prise aujourd’hui avec la complexification croissante des politiques publiques, laquelle repose sur trois ruptures majeures :

  • La remise en cause du volontarisme politique ;
  • La seconde est associé à la remise en cause de l’unicité de l’Etat en raison d’une forte spécialisation des politiques publiques, des expertises et des réseaux d’acteurs ; la distribution des responsabilités et des compétences entre les acteurs publics et privés est de plus en plus marquée ;
  • La troisième rupture concerne une évolution des processus de décision publique ; ce phénomène étant probablement la conséquence de l’internationalisation des économies, de la dispersion des informations et des connaissances et de la complexité croissante des problèmes à résoudre. ; chaque acteur doit alors prendre sa part à un dialogue sur une série de problèmes ciblés de politique publique et apporter ses «  briques » d’informations et de connaissances.

Il va sans dire que les processus d’intégration européenne dans les domaines de la recherche et de l’innovation participe autant de cette troisième rupture que de la première, en raison d’une ‘technicisation’ et d’une ‘juridification’ croissantes des instruments comme des processus en jeu dans ces domaines au sein des Etats comme au sein de l’Union européenne ; sans oublier l’émergence d’une ‘financiarisation’ accrue des modalités d’intervention dans ces domaines ni la ‘territorialisation’ évoquée supra. Autant de facteurs dont les rythmes et les ressorts relèvent davantage de la dynamique et des compétences communautaires (parfois comme relais de dynamiques internationales) que des dynamiques et compétences nationales ou territoriales.

....

A suivre ! (cf. http://regards-citoyens-europe.over-blog.com/2014/04/de-l-intervention-de-l-union-europeenne-dans-le-domaine-de-l-innovation-suite.html)

[1] Actions clés pour le FEDER:

– innovation dans les entreprises. Cette action inclut la diffusion et l’adoption de nouvelles technologies, en particulier de technologies génériques essentielles, par la coopération avec des acteurs du monde de la recherche et de l’enseignement, le transfert de technologies, la recherche appliquée, le développement technologique et les

installations de démonstration, afin d’aider les entreprises à élaborer des produits, des procédés, des méthodes de commercialisation et des services innovants et de diversifier l’économie nationale/régionale en développant de nouvelles activités dans des secteurs à forte croissance;

– renforcement des capacités dans les États membres et dans les régions en vue de favoriser l’excellence en matière de recherche et d’innovation et l’évolution technologique, en investissant dans des solutions et dans des infrastructures et des équipements de recherche innovants, en particulier, lorsqu’ils sont d’intérêt européen, dans le contexte d’initiatives de programmation conjointe (des compétences particulières pourraient être acquises dans des domaines clés pour le développement industriel et économique, comme le secteur de la métrologie, dans le cadre du programme européen de recherche en métrologie; celui-ci soutient le renforcement des capacités dans certains pays/régions au moyen d’un programme conjoint mis en place entre 22 pays et l’Union européenne), de l’ESFRI (forum stratégique européen sur les infrastructures de recherche), du développement des infrastructures partenaires régionales et du plan stratégique pour les technologies énergétiques. Cette action implique de soutenir les installations de recherche et centres technologiques, les centres de compétence et les parcs scientifiques nationaux/régionaux, en mettant clairement l’accent sur la promotion de la recherche appliquée, par une coopération renforcée avec l’industrie afin de mobiliser des investissements privés dans la recherche et l’innovation;

– renforcement des capacités dans les États membres et dans les régions pour l’exploitation économique rapide des idées nouvelles découlant de la recherche et de l’innovation (R&I). Cette action implique de soutenir les noyaux d’entreprises, les partenariats de coopération entre des acteurs de la recherche, de l’enseignement et de l’innovation, le développement des infrastructures de R&I dans les entreprises, la promotion des services de conseil aux entreprises dans le domaine de la R&I, notamment dans le domaine des services, des pôles créatifs, des industries de la culture et de la création et de l’innovation sociale, des projets pilotes et des activités de démonstration, et d’oeuvrer à un accroissement de la demande de produits innovants par le biais de la passation de marchés publics dans le domaine de l’innovation.

Actions clés pour le FEADER:

Promotion de l’innovation et développement de la base de connaissances dans les zones rurales, par:

– la coopération entre les secteurs agricole, alimentaire et sylvicole et d’autres acteurs, et la création de pôles et de réseaux. La coopération mise en oeuvre dans ce contexte peut revêtir la forme de projets pilotes et porter sur le développement de nouveaux produits, pratiques, procédés et technologies, y compris des technologies vertes et à faibles émissions de carbone;

– la mise en place et l’utilisation de services de conseil, y compris des services d’aide à la gestion agricole et des services de conseil agricole et forestier, tout en permettant aux agriculteurs, aux exploitants forestiers et aux PME établies dans les zones rurales de bénéficier de services de conseil en vue d’améliorer leurs performances économiques et environnementales.

Renforcement des liens entre l’agriculture et la sylviculture d’une part et la recherche et l’innovation d’autre part, par:

– la création de groupes opérationnels réunissant des agriculteurs, des chercheurs, des conseillers, des représentants de la société civile et des entreprises intervenant dans les secteurs agricole et alimentaire, afin d’élaborer et de mettre en oeuvre des projets innovants dans des domaines d’intérêt commun. Ces groupes opérationnels s’inscriront dans le partenariat européen d’innovation pour la productivité et le développement durable de l’agriculture.

Voir aussi : 

* L'innovation, un concept qui participe d'une logique économique et financière qui tend à reléguer l'intervention publique à un rôle secondaire : http://regards-citoyens-europe.over-blog.com/2014/03/l-innovation-demeure-un-concept-complexe-mal-maitrise-et-un-processus-difficile-a-evaluer-c-est-la-raison-de-l-elaboration-par-l-ocd

Quel positionnement adopter à l’égard de la question des aides d’Etat ? : http://regards-citoyens-europe.over-blog.com/2014/04/quel-positionnement-adopter-a-l-egard-de-la-question-des-aides-d-etat.html 

* Un tiers des emplois européens dépend de droits de propriété intellectuelle (Euractiv.fr) : http://regards-citoyens-europe.over-blog.com/2014/03/un-tiers-des-emplois-europeens-depend-de-droits-de-propriete-intellectuelle-euractiv-fr.html 


[1] Déclaration n° 37

La Conférence souligne que, conformément à la jurisprudence constante de la Cour de justice de l'Union, l'article 352 TFUE qui fait partie intégrante d'un ordre institutionnel basé sur le principe des compétences d'attribution, ne saurait constituer un fondement pour élargir le domaine des compétences de l'Union au-delà du cadre général résultant de l'ensemble des dispositions des traités, et en particulier de celles qui définissent les missions et les actions de l'Union.

Cet article ne saurait en tout cas servir de fondement à l'adoption de dispositions qui aboutiraient en substance, dans leurs conséquences, à une modification des traités échappant à la procédure que ceux-ci prévoient à cet effet.

[2] Article 179

1. L'Union a pour objectif de renforcer ses bases scientifiques et technologiques, par la réalisation d'un espace européen de la recherche dans lequel les chercheurs, les connaissances scientifiques et les technologies circulent librement, et de favoriser le développement de sa compétitivité, y compris celle de son industrie, ainsi que de promouvoir les actions de recherche jugées nécessaires au titre d'autres chapitres des traités.

2. À ces fins, elle encourage dans l'ensemble de l'Union les entreprises, y compris les petites et moyennes entreprises, les centres de recherche et les universités dans leurs efforts de recherche et de développement technologique de haute qualité; elle soutient leurs efforts de coopération, en visant tout particulièrement à permettre aux chercheurs de coopérer librement au-delà des frontières et aux entreprises d'exploiter pleinement les potentialités du marché intérieur à la faveur, notamment, de l'ouverture des marchés publics nationaux, de la définition de normes communes et de l'élimination des obstacles juridiques et fiscaux à cette coopération.

3. Toutes les actions de l'Union au titre des traités, y compris les actions de démonstration, dans le domaine de la recherche et du développement technologique sont décidées et mises en oeuvre conformément aux dispositions du présent titre.

[3] L'EER, qui a été créé en mars 2000, est un espace de recherche unifié ouvert sur le monde, reposant sur le marché intérieur, dans lequel chercheurs, connaissances scientifiques et technologies circulent librement et grâce auquel l'Union et ses États membres renforceront leurs bases scientifiques et technologiques, ainsi que leur compétitivité et leur capacité à répondre collectivement à des défis majeurs.

Son développement est devenu l'un des principaux objectifs de l'Union depuis l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne. En 2010, un cadre pour l'EER et des mesures de soutien ont été annoncés dans le cadre de l'initiative phare «Une Union pour l'innovation», qui relève de la stratégie Europe 2020. Le Conseil européen a demandé à deux reprises (en février 2011 et en mars 2012) que l’EER soit achevé d’ici 2014.

[4] Cf. « La programmation conjointe transnationale en Europe : Une stratégie face aux grands défis dans un contexte de mondialisation » : http://www.anrt.asso.fr/fr/futuris/pdf/esr/2012F.pdf

[5] La fonction orientation d’un système national de recherche et d’innovation correspond aux missions qui incombent au politique en matière de recherche et technologie, à savoir la définition des grands objectifs, la préparation et le vote du budget, la définition des règles de fonctionnement des institutions et instruments de politique publique.

[6] La fonction programmation d’un système national de recherche et d’innovation correspond à la traduction des grands objectifs en priorités thématiques et opérationnelles et en l’allocation de ressources sur ces priorités aux acteurs de la recherche (laboratoires) – ceci dans le cadre de négociations ou de procédures d’appel à projet.

[7] Voir le Rapport Futuris 2009, chapitre 7

[8] COM(2008) 468

[9] ce que stipule désormais le nouvel article (12a) introduit, à l’initiative de la France, dans l’orientation générale partielle adoptée en Conseil Compétitivité du 31 mai 2012 sur le règlement établissant H2020, qui retient et clarifie deux principes :

  • La mise en œuvre d’Horizon 2020 devra tenir compte de la nécessité d’établir des synergies entre H2020 et la programmation conjointe, et donc les promouvoir ;
  • Les initiatives de programmation conjointe pourront être soutenues par H2020 à travers des ERA-NET et initiatives au titre de l’article 185.
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