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Le journal d'Erasme

De l'intervention de l'Union européenne dans le domaine de l'innovation - suite -

24 Juin 2013, 17:34pm

Publié par Patrice Cardot

Dans un précédent article (http://regards-citoyens-europe.over-blog.com/2014/04/de-l-intervention-de-l-union-europeenne-dans-le-domaine-de-l-innovation.html), j'ai entrepris une première analyse de l'intervention de l'Union européenne dans le domaine de l'innovation, domaine sur lequel tout le monde fait reposer aujourd'hui la compétivité de l'Union !

Sur la base de cette analyse, j'appelle à un sursaut politique des institutions européennes compétentes afin que la période de programmation pluriannuelle 2014 – 2020 ne constitue pas le nouvel avatar d’une conception et d’une pratique de la politique économique en Europe qui n’a pas permis d’atteindre les objectifs assignés à la stratégie de Lisbonne au cours de la période de programmation financière pluriannuelle actuelle.

Une politique dont la philosophie postule un recours sans cesse accru au secteur privé, aux instruments de l’ingénierie financière qui en structurent les modalités d’intervention, aux règles générales de la politique de concurrence, comme aux mécanismes et principes qui régissent le commerce international sur le double registre des investissements et des services, pour financer et inspirer les politiques et actions que l’Union et ses Etats membres consacrent, collectivement ou isolément, à la concrétisation des objectifs européens communs, et notamment de ceux assignés à Europe 2020.

Une politique que la situation catastrophique des finances publiques de la quasi-totalité des Etats membres - y compris de l'Allemagne et du Royaume-Uni - a participé à rendre incontournable au point de justifier à la fois une réforme en profondeur du Règlement financier applicable au budget général de l’Union, et les postures nationales qui plaident en faveur d’une limitation des crédits inscrits au cadre financier pluriannuel de l’Union pour la prochaine période de programmation, notamment de ceux susceptibles d’être réservés au programme-cadre H2020.

Il m'est apparu indispensable d’appeler l’attention des instances européennes et nationales impliquées dans les négociations à venir sur la nécessité de les réenvisager à l’aune du nouveau contexte politique, institutionnel et fonctionnel généré par l’ensemble des décisions que les institutions européennes et/ou certains des Etats membres ont adoptées afin de consolider l’Union économique et monétaire (UEM) et la zone euro et d’en améliorer la gouvernance.

J'appelle leur attention sur les impacts – recherchés ou potentiels – sur les grands équilibres qui résulteront de ces différentes négociations de la mise en oeuvre de la batterie d'instruments, de règles, de mécanismes et de procédures nouveaux qu'introduisent peu à peu les processus de réforme de la gouvernance de la zone euro, du marché unique (Acte II), de la régulation financière, de la supervision bancaire, l’entrée en vigueur du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG), celle des actes constitutifs du Six-Pack et du Two-Pack, et celle, déjà effective, du mécanisme européen de stabilité (MES) dont l’abondement est en cours. Sans oublier les réformes substantielles qui résulteront  progressivement de la « montée en puissance » du processus du 'semestre européen' qui organise la supervision budgétaire des Etats au niveau de la préparation des projets de Loi de finances en vue d'une plus grande coordination des orientations (et, dans un second temps, des programmations) budgétaires nationales.

Plusieurs motifs président à cette orientation :

1 – Je prends acte que, si l'esprit, sinon toute la lettre, du fil conducteur de ces réformes tend à renforcer les pouvoirs de régulation et de supervision du niveau supranational, cette évolution vers un modèle plus intégré s'accompagne simultanément d'un vaste mouvement vers une plus grande harmonisation, une plus grande convergence, une meilleure coordination des politiques économiques, budgétaires et fiscales entre le niveau communautaire et le niveau national, d’une part, et entre les Etats membres, d’autre part. Ce qui aura nécessairement des impacts considérables sur les politiques communautaires et nationales ayant trait à la recherche et à l’innovation.

2 – J'estime que ces nouvelles compétences octroyées à l’Union sont de nature à modifier  les responsabilités respectives dans les schémas et processus de gouvernance des différentes étapes attachées à l’élaboration, à la mise en œuvre, à l’évaluation et au contrôle politique et démocratique des politiques, actions et programmes développés tant au niveau communautaire qu’aux niveaux national et infranational en vue d’atteindre les objectifs de l’Union européenne.

Je considère que cette réorientation en substance de l’Union économique et monétaire modifie sensiblement le contexte politique, institutionnel et fonctionnel dans lequel doivent être désormais envisagés les conditions et les modalités du partage et de l’exercice des compétences respectives de l’Union, des Etats et des Collectivités territoriales, dans les domaines en jeu dans la présente note, à savoir la recherche et l’innovation, et in fine, la gouvernance multi-niveaux qui s’en déduit.

J'estime que ces différents éléments participent à conférer aux institutions communautaires concernées des compétences nouvelles – par nature exclusives - en matière de coordination et de supervision budgétaires qui modifient en substance les dispositions établies par le traité de Lisbonne en matière d’attribution de compétences, conformément aux dispositions de ce dernier qui autorisent l’attribution à l’Union de compétences subsidiaires.

3 – Conscient que d’autres évolutions substantielles pourraient être rapidement introduites que ce soit à la faveur de la poursuite du processus d’intégration économique et budgétaire souhaité notamment par la France, soit à la faveur d’une dynamique plus large encore visant à renforcer l’Union politique conformément à la volonté exprimée à maintes reprises par l’Allemagne, je considère comme fondamental de prendre en considération les hypothèses les plus crédibles inscrites aux débats ouverts autour des choix possibles pour la refondation de l'Union sur une base plus intégrée.

L’éventualité d’aboutir in fine à la constitution d’une Union à 2 (ou plusieurs) vitesses étant désormais considérée comme une hypothèse plausible, l'eurozone disposant elle-même soit d'institutions propres, soit de dispositifs de décision spécifiques au sein des institutions communautaires, voire même d'un budget propre (idée mise sur la table par le président en exercice du Conseil européen) ou de lignes spécifiquement dédiées à cette eurozone au sein du cadre financier pluriannuel commun, je considère indispensable qu’elle soit prise en considération dans le cadre de l’analyse objet du présent article.

4 – Au final, j'observe que les décisions prises en 2013 concourent à faire apparaître de fortes incohérences entre les choix qui en résulteront et ceux qu’auraient induits leur inscription pleine et entière dans le nouveau cadre politique, institutionnel, macroéconomique et structurel issu des décisions d’une autre nature à l’origine de la batterie d’éléments novateurs évoquée supra.

Puisque les avancées entreprises par l'Union en matière d'innovation l'ont été à la faveur d'une audace institutionnelle qui a consisté à dépasser l'obstacle juridique de l'absence de compétences explicites pour l'Union en matière d'innovation pour agir, et eu égard à ce que recouvre en réalité ce concept -d'innovation en terme de processus et d'enjeux économiques, juridiques et financiers, au-delà des processus et enjeux technologiques, je considère qu’il n'est pas déraisonnable de penser qu'une clarification formelle sera requise à la faveur de ce processus de refondation de l'Union quant à la nature même de la compétence (partagée ou autre) que les Etats membres voudront bien formellement lui attribuer explicitement à l'avenir dans ce domaine. Telle est en tout cas l'une des conséquences possibles de l'audit que vient d'engager le gouvernement britannique sur l'impact des compétences attribuées aujourd'hui à l'Union sur les objectifs et intérêts nationaux britanniques.

Dans cette hypothèse, je considère comme possible le scénario selon lequel quelques Etats membres n'appartenant à la zone euro, et qui ne voient pas d'un très bon oeil les restrictions de souveraineté qu'introduisent de jure autant que de facto la batterie d'éléments évoqués supra, exigeraient alors soit d'en limiter le champ en regard de considérations purement nationales qui pourraient notamment tenir à leur éviction du noyau central d'une Europe à 2 vitesses divisée sur la base d'une appartenance ou non à l'eurozone, soit d'en encadrer les modalités d'exercice pour favoriser une intervention institutionnalisée des acteurs du secteur financier dans l'exercice même de cette compétence, aux côtés de la puissance publique (BEI, MES, Fonds stratégiques d'investissement, etc.).

Dans ce contexte, je considère que si l'une et/ou l'autre de ces orientations l'emportai(en)t au terme du processus de réforme de l'Union, de l'UEM et de l'Eurozone qui s'engage désormais sur des bases de plus en plus formelles, des évolutions importantes seront apportées au traité de Lisbonne (et ce très probablement à la faveur d'une révision du traité qui pourrait intervenir à l'horizon 2015 - 2016 - cf. à cet égard : http://regards-citoyens-europe.over-blog.com/2014/04/reformer-l-union-europeenne-est-non-seulement-possible-mais-indispensable-dans-le-cadre-des-textes-en-vigueur.html -), qui modifieront à la fois :

* les équilibres obtenus jusqu'ici dans l'attribution des différentes natures de compétences autant que les modalités de leur exercice ;

* les ressources (leur nature comme leur montant) affectées aux politiques, actions et instruments communautaires ;

* les catégories et niveaux de dépenses consenties à ces mêmes politiques, actions et instruments communautaires ;

* les systèmes de gouvernance et les règles comitologiques qui leurs sont appliqués.

Le recours à des formules de programmation conjointe de tout type pourrait alors être systématisé ; y compris à un niveau macroéconomique et budgétaire : les formules de co-financement public Union / Etats membres au niveau des masses budgétaires dédiées à des politiques précises pourraient être encouragées, qui pourraient alors être régies par des dispositions contraignantes telles que, par exemple, celles qui sont aujourd'hui associées au principe d'additionnalité, combinées avec celles qu'introduisent les instruments évoqués plus haut (liées au TSCG, au semestre européen et au Pacte de stabilité révisé).

Or aucune des dispositions d'H2020 ou du Cadre stratégique commun n'a véritablement anticipé l’ensemble des effets, potentiels ou recherchés, sur la gouvernance de leurs instruments de cette réforme de fond à l'oeuvre du système institutionnel et fonctionnel de l’Union.

Je considère que, sans une adaptation appropriée des textes en discussion au sein de l’Union à la nouvelle logique politique, institutionnelle et fonctionnelle qui en résultera, la poursuite des négociations en cours au sein de l’Union qui ont trait :

  • à l’établissement du cadre financier pluriannuel global, et plus spécifiquement, à H2020 ainsi qu’au cadre stratégique commun dédié aux actions structurelles,
  • à l’établissement du nouveau Règlement financier applicable au budget général de l’Union,
  • à la redynamisation du marché intérieur,
  • et enfin, à la révision des régimes d’aides d’Etat,

pourrait être fortement préjudiciable à la concrétisation effective des objectifs que l’Union assigne à la recherche et à l’innovation, et partant, aux impératifs de stabilité, de coordination, de solidarité, de cohésion, de consolidation de la compétitivité - notamment « hors prix » -, de relance de la croissance et de l’emploi, etc. qui ont motivé les réformes entreprises au cours des trois dernières années en faveur du marché intérieur, et plus généralement, de l’Union économique et monétaire.

Mon appel pour une action immédiate

L'urgence exige aujourd'hui de flécher de manière systématique les programmes, actions et instruments présentant les atouts requis pour concrétiser les espoirs placés dans les réformes en cours au sein de l’Union économique et monétaire comme au sein des Etats.

Cet appel participe de ma conviction profonde qu’il permettrait de répondre, certes de manière non totalement satisfaisante, à la nécessité de cohérence d’ensemble et de plus grande efficacité de la dépense d’investissement – qu’elle soit privée ou publique – en regard des objectifs de compétitivité et d’excellence durables, de redynamisation du marché intérieur, de création des conditions les plus favorables à une relance d’une croissance riche en emplois de qualité, d’équilibre et de cohésion des territoires, et d’intégration par les voies de la mutualisation, de la spécialisation ‘intelligente’, de la coopération et de la coordination visés par les institutions à l’occasion des décisions qu’elles ont adoptées en réponse aux différentes crises que traverse l’Union européenne.

 

 

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